INFRAÇÕES ADUANEIRAS E RESPONSABILIDADE DO IMPORTADOR NO DIREITO BRASILEIRO

Por: Guilherme Romano de Siqueira

Resumo:  

O presente artigo analisa o regime jurídico das infrações aduaneiras no Direito brasileiro, com enfoque na responsabilidade do importador diante das normas de controle do comércio exterior. A pesquisa examina o arcabouço normativo composto pelo Decreto-Lei n.º 37/1966, pelo Regulamento Aduaneiro (Decreto n.º 6.759/2009) e pela legislação complementar, investigando as hipóteses de perdimento de mercadorias, as multas administrativas e a responsabilidade solidária dos intervenientes no despacho aduaneiro. Discute-se, ainda, a natureza jurídica das sanções aduaneiras, a aplicação dos princípios constitucionais da proporcionalidade e do devido processo legal e o papel do contencioso administrativo aduaneiro perante o Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (CARF). Conclui-se que a responsabilidade do importador possui contornos objetivos e subjetivos conforme a infração praticada, demandando análise casuística e observância estrita das garantias processuais.

1. INTRODUÇÃO

O comércio internacional constitui vetor fundamental do desenvolvimento econômico brasileiro e instrumento de inserção do País na economia globalizada. Contudo, o fluxo de mercadorias nas fronteiras nacionais é submetido a rigoroso controle estatal, exercido precipuamente pela Receita Federal do Brasil (RFB) por meio do despacho aduaneiro. Nesse contexto, as infrações aduaneiras representam um dos temas de maior complexidade e relevância prática para os operadores do comércio exterior, dada a severidade das sanções previstas e a extensão da responsabilidade imputável ao importador.

O ordenamento jurídico brasileiro disciplina as infrações aduaneiras por meio de um conjunto normativo heterogêneo que abrange legislação com hierarquias distintas, desde normas de estatura constitucional até atos infralegais expedidos pela autoridade aduaneira. O Decreto-Lei n.º 37, de 18 de novembro de 1966, consolidado pelo Regulamento Aduaneiro aprovado pelo Decreto n.º 6.759, de 5 de fevereiro de 2009, constitui o núcleo desse sistema, estabelecendo as hipóteses de perdimento de bens, veículos e mercadorias, bem como as multas aplicáveis às diversas modalidades infracionais.

A problemática central deste estudo reside na delimitação da responsabilidade do importador perante o fisco aduaneiro. Indaga-se: em que medida o importador responde objetivamente pelas irregularidades verificadas no processo de importação? Quais são os limites da responsabilidade solidária atribuída aos demais intervenientes? De que forma os princípios constitucionais da legalidade, proporcionalidade e ampla defesa incidem sobre o processo administrativo aduaneiro?

Para responder a tais questões, o presente artigo adota metodologia jurídico-dogmática, com análise da legislação pertinente, da doutrina especializada e da jurisprudência administrativa do CARF e judicial do Superior Tribunal de Justiça (STJ). O trabalho divide-se em cinco seções: após esta introdução, examina-se o regime jurídico das infrações aduaneiras (seção 2); na sequência, analisa-se a responsabilidade do importador (seção 3); a seção 4 trata das garantias processuais no contencioso aduaneiro; por fim, apresentam-se as conclusões (seção 5).

2. REGIME JURÍDICO DAS INFRAÇÕES ADUANEIRAS

2.1 Conceito e natureza jurídica

As infrações aduaneiras podem ser definidas como as condutas comissivas ou omissivas que violam as normas que regem o controle aduaneiro das mercadorias introduzidas ou retiradas do território nacional. Sua natureza jurídica é objeto de controvérsia doutrinária: parte da doutrina sustenta tratar-se de ilícitos de natureza administrativa, sujeitos às regras gerais do Direito Administrativo Sancionador; outra corrente enfatiza a autonomia do Direito Aduaneiro como ramo especializado, com características próprias que justificam tratamento diferenciado.

Para Melo (2019, p. 312), as infrações aduaneiras integram o chamado Direito Penal Aduaneiro em sentido amplo, abrangendo tanto as infrações administrativas quanto os crimes tipificados na legislação penal, notadamente o descaminho (art. 334 do Código Penal) e o contrabando (art. 334-A do Código Penal). Nessa perspectiva, as sanções aduaneiras administrativas e penais podem coexistir, sem que a aplicação de uma exclua a outra, em razão da independência das instâncias.

O Regulamento Aduaneiro, em seu artigo 675, define que constitui infração aduaneira qualquer ação ou omissão, voluntária ou involuntária, que importe em inobservância de norma estabelecida no próprio regulamento ou na legislação aduaneira especial. Tal conceito evidencia a adoção, em princípio, de um modelo de responsabilidade objetiva, na medida em que prescinde da demonstração de dolo ou culpa para a configuração da infração.

2.2 Classificação das infrações

As infrações aduaneiras classificam-se, quanto à gravidade e à sanção aplicável, em três grandes grupos: (i) as infrações sujeitas à pena de perdimento; (ii) as infrações sujeitas a multas; e (iii) as infrações sujeitas a sanções acessórias, como a suspensão ou cancelamento de habilitações para operar no comércio exterior.

As infrações puníveis com perdimento constituem as hipóteses mais graves do sistema aduaneiro brasileiro. O artigo 689 do Regulamento Aduaneiro arrola extenso rol de situações que autorizam a aplicação dessa sanção, entre as quais se destacam: a importação de mercadoria proibida; a ocultação de mercadoria mediante falsidade material ou ideológica de documentos; a existência de manifesto discrepante; e a internação irregular de mercadoria admitida temporariamente.

A pena de perdimento constitui a mais grave das sanções aduaneiras, importando na transferência compulsória da propriedade dos bens para o Erário, sem qualquer indenização ao proprietário ou possuidor. Sua aplicação pressupõe o esgotamento do processo administrativo e a observância das garantias do contraditório e da ampla defesa, sob pena de nulidade do ato administrativo. (TREVISAN, 2021, p. 178)

As multas aduaneiras, por sua vez, são fixadas em valores específicos ou em percentuais sobre o valor aduaneiro da mercadoria, variando conforme a natureza e a gravidade da infração. O artigo 711 do Regulamento Aduaneiro prevê multa de cem por cento sobre o valor aduaneiro das mercadorias importadas com utilização de documentos falsos ou adulterados, ao passo que infrações formais de menor gravidade sujeitam-se a multas proporcionalmente menores.

2.3 Modalidades especiais: subfaturamento e subvaloração

Entre as infrações de maior incidência prática, destacam-se o subfaturamento e a subvaloração aduaneira. O subfaturamento consiste na declaração de valor inferior ao efetivamente praticado na operação comercial, com o objetivo de recolher tributos a menor. A subvaloração, em sentido técnico, refere-se à fixação da base de cálculo dos tributos aduaneiros em desconformidade com as regras de valoração aduaneira estabelecidas no Acordo de Valoração Aduaneira da Organização Mundial do Comércio (AVA-GATT), internalizado pelo Decreto n.º 92.930/1986.

A Receita Federal do Brasil, ao constatar divergência entre o valor declarado e o valor de transação aceito pelas normas do AVA-GATT, pode arbitrar o valor aduaneiro com base nos métodos alternativos previstos no próprio Acordo, aplicando as sanções cabíveis ao importador que tenha prestado informações inexatas. A jurisprudência do CARF consolidou o entendimento de que a mera divergência de valor, desacompanhada de indícios de fraude, não autoriza a aplicação da pena de perdimento, devendo ser aplicada multa proporcional.

3 RESPONSABILIDADE DO IMPORTADOR NO DIREITO ADUANEIRO BRASILEIRO

3.1 Sujeição passiva na obrigação aduaneira

A identificação do sujeito passivo da obrigação tributária aduaneira é ponto de partida essencial para a compreensão da responsabilidade do importador. O artigo 31 do Regulamento Aduaneiro aponta como contribuinte do Imposto de Importação o importador, assim considerada qualquer pessoa que promova a entrada de mercadoria estrangeira no território aduaneiro. Em caráter residual, também são contribuintes o destinatário de remessa postal e o adquirente de mercadoria em abandono.

Além do contribuinte, o ordenamento aduaneiro prevê a figura do responsável tributário, nos termos do artigo 32 do Regulamento Aduaneiro. São responsáveis solidários pelo pagamento dos tributos e acréscimos legais: o transportador, quando transportar mercadoria procedente do exterior ou sob controle aduaneiro; o depositário, em relação à mercadoria sob sua custódia; e o representante do importador, na medida dos atos que praticar.

Importa destacar que a responsabilidade solidária no Direito Tributário, disciplinada pelo artigo 124 do Código Tributário Nacional (CTN), não comporta benefício de ordem, podendo o fisco exigir o cumprimento integral da obrigação de qualquer dos coobrigados. No campo aduaneiro, esse princípio tem especial relevância em relação aos despachantes aduaneiros e aos operadores logísticos, frequentemente acionados solidariamente em razão das irregularidades detectadas no despacho aduaneiro.

3.2 Responsabilidade objetiva versus responsabilidade subjetiva

O debate acerca da adoção, pelo Direito Aduaneiro brasileiro, de um modelo de responsabilidade objetiva ou subjetiva na repressão das infrações é de fundamental importância prática. O artigo 675 do Regulamento Aduaneiro, ao qualificar como infração qualquer ação ou omissão "voluntária ou involuntária", sugere a adoção de responsabilidade objetiva, prescindindo da aferição de dolo ou culpa.

Contudo, a doutrina majoritária e a jurisprudência do STJ têm temperado essa interpretação. O Superior Tribunal de Justiça, especialmente a partir do julgamento do REsp n.º 1.142.177/SP, firmou o entendimento de que, para a aplicação da pena de perdimento de mercadorias, é necessária a demonstração de que o importador agiu com dolo ou ao menos com culpa grave, não sendo admissível a responsabilização objetiva pura nessa hipótese, em razão da gravidade da sanção.

A pena de perdimento de bem importado pressupõe a configuração de dolo por parte do importador. A simples irregularidade formal, sem evidência de má-fé ou tentativa de fraude ao controle aduaneiro, não legitima a aplicação de sanção tão gravosa, sob pena de violação ao princípio constitucional da proporcionalidade. (STJ, REsp 1.142.177/SP, Rel. Min. Eliana Calmon, Segunda Turma, julgado em 01/06/2010)

Para as multas aduaneiras em geral, todavia, prevalece o entendimento de que a responsabilidade é objetiva, bastando a constatação material da infração para ensejar a autuação fiscal, sem necessidade de perquirir o elemento volitivo do infrator. Tal distinção — responsabilidade subjetiva para o perdimento e objetiva para as multas — reflete a necessidade de compatibilizar a efetividade do controle aduaneiro com as garantias constitucionais do cidadão.

3.3 Responsabilidade do despachante aduaneiro e dos intervenientes

O despachante aduaneiro, profissional habilitado a representar o importador perante a Receita Federal do Brasil, ocupa posição peculiar no sistema de responsabilidades aduaneiras. Nos termos do artigo 760 do Regulamento Aduaneiro, o despachante responde solidariamente pelos créditos tributários decorrentes das irregularidades praticadas no curso do despacho aduaneiro, quando comprovado que agiu em concurso com o importador ou que tinha ciência das irregularidades.

A questão da responsabilidade do despachante pelos atos praticados no exercício do mandato que lhe é outorgado pelo importador tem sido objeto de intenso debate. A corrente majoritária na jurisprudência administrativa sustenta que o despachante, na qualidade de mandatário, vincula o mandante pelos atos praticados nos limites do mandato, de modo que as inexatidões declaratórias imputáveis ao despachante repercutem na responsabilidade do importador/mandante.

Entretanto, quando o despachante age em excesso de mandato ou pratica atos ilícitos sem o conhecimento do importador, a responsabilidade deve ser apurada individualmente, não se comunicando automaticamente ao mandante. Nesse sentido, o CARF tem admitido a elisão da responsabilidade do importador quando demonstrado que as irregularidades decorreram exclusivamente de condutas fraudulentas do despachante, praticadas à revelia do representado.

3.4 Responsabilidade nas importações por conta e ordem e por encomenda

A legislação aduaneira distingue três modalidades de importação: a importação direta, realizada por conta própria; a importação por conta e ordem de terceiros; e a importação por encomenda. Cada modalidade implica configuração distinta das responsabilidades entre os intervenientes.

Na importação por conta e ordem de terceiros, disciplinada pela Instrução Normativa RFB n.º 1.861/2018, o adquirente da mercadoria — aquele que efetivamente financia a operação e a quem se destina o bem — é responsável solidário pelos tributos e pelas penalidades aduaneiras, ainda que a operação seja realizada formalmente em nome do importador/trading company. Tal previsão visa coibir o uso de interpostas pessoas para a prática de fraudes aduaneiras.

Na importação por encomenda, o importador-encomendante responde solidariamente com o importador-trader pelos créditos tributários decorrentes da operação. Essa solidariedade tem sido reiteradamente reconhecida pelo CARF como mecanismo essencial de combate ao subfaturamento praticado mediante a utilização de empresas de fachada no exterior.

4 GARANTIAS PROCESSUAIS NO CONTENCIOSO ADUANEIRO

4.1 O processo administrativo aduaneiro e o CARF

O processo administrativo aduaneiro, por meio do qual se apuram as infrações e se fixam as sanções aplicáveis, constitui garantia fundamental do importador. O Decreto n.º 70.235/1972, que disciplina o processo administrativo fiscal federal, aplica-se subsidiariamente ao contencioso aduaneiro, assegurando ao autuado o direito de apresentar impugnação, produzir provas e recorrer das decisões desfavoráveis.

O Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (CARF), órgão colegiado de caráter paritário integrante do Ministério da Fazenda, constitui a instância recursal máxima no âmbito do processo administrativo fiscal e aduaneiro. Suas decisões, proferidas por câmaras especializadas, têm caráter vinculante para a administração tributária federal, sendo essencial para a uniformização da interpretação das normas aduaneiras.

4.2 Princípios constitucionais aplicáveis

O processo administrativo aduaneiro é plenamente submetido aos princípios constitucionais que regem a atividade sancionatória do Estado. O princípio do devido processo legal (art. 5.º, LIV, da Constituição Federal de 1988) impõe à autoridade aduaneira o dever de observar o rito legalmente estabelecido antes de impor qualquer sanção ao importador, garantindo-lhe a oportunidade de defesa prévia.

O princípio da proporcionalidade, embora não expressamente previsto no texto constitucional, é amplamente reconhecido pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF) como decorrência implícita do Estado Democrático de Direito. No campo aduaneiro, tal princípio exige que a sanção aplicada seja adequada, necessária e proporcional em sentido estrito à gravidade da infração cometida, vedando-se o excesso punitivo.

O princípio da legalidade estrita (art. 5.º, II, e art. 150, I, da Constituição Federal) impede que as infrações aduaneiras e as respectivas sanções sejam criadas por atos infralegais, tais como instruções normativas ou portarias da Receita Federal do Brasil. Apenas a lei formal — ou o decreto regulamentador expressamente autorizado — pode tipificar condutas e cominar penalidades no âmbito do Direito Aduaneiro.

4.3 A liberação de mercadorias e a caução

Uma questão de grande relevância prática diz respeito à possibilidade de liberação das mercadorias retidas pela fiscalização aduaneira durante o curso do processo administrativo. O artigo 68 da Lei n.º 10.833/2003 prevê a possibilidade de liberação das mercadorias mediante prestação de garantia equivalente ao valor dos tributos e das penalidades exigidas, em caráter cautelar, enquanto não definitivamente julgado o processo administrativo.

Tal mecanismo é de suma importância para o importador, pois evita que a retenção das mercadorias — muitas vezes por longo período em razão da duração do processo administrativo — cause prejuízos desproporcionais à atividade empresarial. A jurisprudência do STJ tem reconhecido o direito do importador à liberação das mercadorias mediante caução, mesmo em casos de suspeita de infração aduaneira, desde que não haja indícios de mercadoria proibida ou de destinação ilícita.

5 CONCLUSÃO

O exame do regime jurídico das infrações aduaneiras e da responsabilidade do importador no Direito brasileiro revela um sistema complexo, que conjuga elementos de responsabilidade objetiva e subjetiva em função da natureza e da gravidade da infração praticada. A distinção entre as hipóteses que autorizam o perdimento de mercadorias — exigindo prova de dolo ou culpa grave — e as infrações sujeitas a multas administrativas — em que basta a constatação material da irregularidade — constitui o eixo estruturante desse sistema.

A responsabilidade solidária dos intervenientes no despacho aduaneiro, embora essencial para a efetividade do controle aduaneiro, deve ser interpretada com cautela, preservando-se a individualização da culpa e a possibilidade de o importador elisar sua responsabilidade quando demonstrar que as irregularidades decorreram de condutas fraudulentas praticadas por terceiros à sua revelia.

Os princípios constitucionais da legalidade, proporcionalidade e devido processo legal exercem papel fundamental na delimitação do poder sancionatório da autoridade aduaneira, impondo limites objetivos ao exercício desse poder e assegurando ao importador um conjunto mínimo de garantias processuais. A jurisprudência do STJ e do CARF tem contribuído decisivamente para a densificação desses princípios no contexto específico do contencioso aduaneiro.

Por fim, ressalta-se que a crescente complexidade das operações de comércio exterior e o constante aperfeiçoamento das técnicas de controle aduaneiro demandam do importador e de seus representantes elevado grau de diligência no cumprimento das obrigações acessórias, sob pena de responsabilização objetiva por irregularidades que, embora não intencionais, violam as normas de controle do comércio exterior.

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